Vai trò của Liên minh châu Âu (EU) trong các thỏa thuận Minsk

Cuộc khủng hoảng Ukraine bùng nổ từ năm 2014 với việc Nga sáp nhập bán đảo Crimea và sự nổi dậy của các lực lượng ly khai thân Nga ở miền Đông Ukraine đã tạo ra một trong những điểm nóng an ninh nghiêm trọng nhất tại châu Âu kể từ sau Chiến tranh Lạnh. Trong bối cảnh đó, Liên minh châu Âu (EU) đã đóng vai trò trung tâm trong việc trung gian hòa giải và thúc đẩy giải pháp hòa bình, điển hình là qua các thỏa thuận Minsk năm 2014 và 2015 nhằm chấm dứt xung đột

Các thỏa thuận Minsk về hòa bình cho Ukraine

Sau cuộc Cách mạng Maidan đầu năm 2014 và việc chính quyền thân Nga ở Kyiv sụp đổ, Nga nhanh chóng sáp nhập Crimea và hỗ trợ các nhóm ly khai tại Donetsk và Luhansk, làm bùng phát chiến sự tại miền Đông Ukraine.

Thỏa thuận Minsk I – còn gọi là Nghị định thư Minsk – được ký kết ngày 5/ 9/2014 tại Minsk, Belarus, bởi đại diện của Ukraine, Nga, Tổ chức An ninh và Hợp tác châu Âu (OSCE), và các đại diện của hai khu vực ly khai Donetsk và Luhansk. Văn kiện này gồm 12 điểm, nhằm thiết lập một lệnh ngừng bắn và lộ trình cho giải pháp chính trị lâu dài. Nghị định thư xác định lệnh ngừng bắn có hiệu lực ngay lập tức, đảm bảo sự giám sát của OSCE, trả tự do cho tất cả các con tin, rút các lực lượng vũ trang khỏi lãnh thổ Ukraine và thông qua quy chế đặc biệt cho các khu vực bị chiếm đóng tại tỉnh Luhansk và Donetsk, đồng thời tổ chức bầu cử địa phương sớm tại đây[1].

Minsk I được kỳ vọng sẽ chấm dứt xung đột, nhưng lệnh ngừng bắn nhanh chóng bị vi phạm, Giao tranh tiếp diễn tại nhiều điểm nóng như sân bay Donetsk, Debaltseve và vùng Shyrokyne. Các điều khoản quan trọng – đặc biệt là về rút quân, phân quyền, trao đổi tù binh và kiểm soát biên giới – không được thực hiện đầy đủ. Các bên tham chiến liên tục cáo buộc nhau vi phạm lệnh ngừng bắn. Lực lượng ly khai đòi hỏi các điều kiện chính trị trước khi rút quân, trong khi chính quyền Kiev từ chối trao quy chế đặc biệt trước khi tái lập quyền kiểm soát biên giới. Hệ quả là Minsk I sớm mất hiệu lực thực tế và dẫn đến nhu cầu xây dựng một văn kiện mới, với nội dung cụ thể và ràng buộc hơn.

Đại diện các nhà đàm phán của nhóm bộ Tứ Normandy (gồm Đức, Pháp, Nga và Ukraine) nhóm họp tại Berlin (Đức) về giải quyết khủng hoảng ở miền Đông Ukraine (Ảnh: Elysee)

Thỏa thuận Minsk II (ngày 12/02/2015)

Đầu năm 2015, lực lượng ly khai đã chiếm được Sân bay Donetsk sau nhiều tháng giao tranh ác liệt, tiếp đó phát động một cuộc tấn công vào thành phố Debaltseve có tầm quan trọng chiến lược, nằm giữa Donetsk và Luhansk.

Ukraine, một lần nữa thấy mình ở thế yếu hơn trên chiến trường và chịu áp lực từ các đối tác châu Âu, đồng ý tham gia vòng đàm phán thứ hai với Nga tại Minsk vào ngày 11-12/2/2015.

Cuộc đàm phán lần này trong khuôn khổ Định dạng Normandy, với sự tham gia của Tổng thống Ukraine khi đó là Petro Poroshenko, Thủ tướng Đức Angela Merkel, Tổng thống Pháp Francois Hollande và Tổng thống Nga Vladimir Putin.

Sau nhiều giờ đàm phán căng thẳng, các nhà lãnh đạo đã đạt được sự đồng thuận về một Giải pháp tổng thể gồm 13 điểm nhằm thực thi thỏa thuận mới. Văn kiện này sau đó được Nhóm Tiếp xúc ba bên ký kết, chính thức đánh dấu sự ra đời của Thỏa thuận Minsk II. Theo đó, một lệnh ngừng bắn toàn diện phải có hiệu lực dọc theo chiến tuyến, bắt đầu từ nửa đêm ngày 15/2/2015. Khác với Minsk I, vốn thiết lập vùng đệm dọc biên giới Nga-Ukraine, Minsk II giao cho OSCE nhiệm vụ giám sát quá trình giải giáp vũ khí tại tuyến đầu xung đột. Tuy nhiên, tổ chức này không thể ngăn chặn các vụ vi phạm, với 400.000 trường hợp chỉ riêng trong năm 2017.

Ngoài ra, thỏa thuận này cũng bao gồm điều khoản về quyền tự trị của các khu vực do Nga kiểm soát tại Donetsk và Luhansk. Moscow yêu cầu Kiev nói riêng và cộng đồng thế giới nói chung phải công nhận những vùng lãnh thổ này thuộc Nga, vì điều này đã được ghi nhận trong Hiến pháp Liên bang[2].

So với Minsk I, Minsk II Chi tiết hơn về thời gian và lộ trình thực hiện, Cam kết cụ thể về cải cách hiến pháp và quyền tự trị đặc biệt, Nhấn mạnh hơn vai trò của OSCE trong giám sát, Cam kết rút lực lượng nước ngoài khỏi lãnh thổ Ukraine.

Minsk II mặc dù được quốc tế (bao gồm cả Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc – Nghị quyết 2202) công nhận là cơ sở giải pháp hòa bình cho xung đột ở miền Đông Ukraine, song nó vẫn là một nỗ lực ngoại giao không thành công. Bởi vì sau khi ký kết nhiều điều khoản không được thực thi đầy đủ: Điều này khiến Minsk II trở thành khuôn khổ chưa hoàn tất:

Lệnh ngừng bắn tiếp tục bị vi phạm liên tục. Theo báo cáo của OSCE, hàng trăm vụ nổ và đấu súng vẫn xảy ra mỗi ngày trong nhiều giai đoạn.

Trao đổi tù binh chỉ được thực hiện từng phần và chậm trễ.

Việc rút vũ khí hạng nặng và lính nước ngoài không được giám sát hiệu quả, trong khi nhiều bằng chứng cho thấy Nga vẫn duy trì lực lượng không chính thức tại Donbas.

Kiểm soát biên giới quốc tế – một điểm then chốt để Ukraine khôi phục chủ quyền – không bao giờ được trao trả cho Kiev như quy định.

Bầu cử địa phương tại vùng Donetsk và Luhansk không được tổ chức theo luật pháp Ukraine, do mâu thuẫn trong diễn giải các điều khoản về thời điểm và thể thức tổ chức.

Các bên cũng không thống nhất được về trình tự thực hiện: Kiev yêu cầu rút quân và khôi phục quyền kiểm soát biên giới trước khi trao quyền tự trị, trong khi phe ly khai và Moscow lại đòi tổ chức bầu cử và cải cách hiến pháp trước. Chính điểm nghẽn này đã làm tiến trình đình trệ suốt nhiều năm.

Minsk II thất bại do nhiều nguyên nhân: bất đồng về trình tự thực hiện, thiếu lòng tin giữa các bên[3], điều cốt lõi là Ukraine lẫn Nga đều không coi Minsk là giải pháp lâu dài, mà chỉ là công cụ chiến lược để câu giờ: Ukraine tận dụng thời gian để củng cố quân đội, trong khi Nga chuẩn bị cho một cuộc đối đầu lớn hơn, quyết liệt hơn[4]. Những nỗ lực ngoại giao tiếp theo trong khuôn khổ Định dạng Normandy, bao gồm lệnh ngừng bắn "toàn diện" được ký kết ngày 18/7/2019, cũng không thể ngăn chặn giao tranh tiếp diễn. Cuộc họp cuối cùng theo định dạng này dự kiến diễn ra vào ngày 10/2/2022, chỉ hai tuần trước khi Nga phát động chiến dịch quân sự đặc biệt vào Ukraine (24/2/2022).

Lãnh đạo Pháp, Nga, Đức và Ukraine tại Hội nghị Minsk (Ảnh AP)

Vai trò của EU trong các thỏa thuận Minsk

Một là, vai trò trung gian qua Định dạng Normandy

Mặc dù EU không trực tiếp là một bên tham gia ký kết thỏa thuận Minsk, nhưng các quốc gia thành viên chủ chốt là Đức và Pháp đã đóng vai trò trung tâm trong định dạng Normandy – một cơ chế đàm phán không chính thức giữa Ukraine, Nga, Pháp và Đức nhằm tìm kiếm giải pháp chính trị cho xung đột Ukraine. Thủ tướng Đức Angela Merkel và Tổng thống Pháp François Hollande là hai nhà lãnh đạo đóng vai trò chủ đạo trong việc soạn thảo, điều phối và thúc đẩy các điều khoản của Minsk II.

Việc hai cường quốc EU này dẫn dắt các cuộc đàm phán cho thấy tầm ảnh hưởng chính trị của EU trong khu vực Đông Âu và nỗ lực khẳng định vai trò chiến lược độc lập của châu Âu trong an ninh khu vực – thay vì hoàn toàn phụ thuộc vào NATO hoặc Mỹ.

Hai là, hỗ trợ thực thi và giám sát qua OSCE

EU ủng hộ mạnh mẽ vai trò của Phái bộ Giám sát Đặc biệt (SMM) thuộc OSCE trong việc giám sát thực thi các điều khoản ngừng bắn và rút vũ khí theo Minsk. EU tài trợ đáng kể cho hoạt động của phái bộ, cả về tài chính lẫn nhân sự. Mặc dù gặp nhiều hạn chế trong việc tiếp cận thực địa, phái bộ OSCE vẫn là kênh thông tin quan trọng giúp quốc tế theo dõi tình hình xung đột và đánh giá việc tuân thủ thỏa thuận[5].

Ba là, áp dụng các biện pháp trừng phạt để tạo áp lực tuân thủ

Ngay sau khi Crimea bị sáp nhập vào Nga, EU đã áp đặt các lệnh trừng phạt kinh tế và cá nhân đối với Nga. Các gói trừng phạt được điều chỉnh định kỳ dựa trên mức độ tuân thủ của Nga đối với các điều khoản trong Minsk. Theo Hội đồng EU, việc dỡ bỏ các trừng phạt phụ thuộc trực tiếp vào việc thực hiện đầy đủ Thỏa thuận Minsk[6]. Đây là một trong những công cụ then chốt để gây sức ép lên Moscow mà không sử dụng biện pháp quân sự.

Ngoài ra, EU còn hỗ trợ kinh tế và an ninh cho Ukraine nhằm nâng cao năng lực chống chịu của Kyiv trong quá trình đàm phán và bảo vệ chủ quyền.

Bốn là, Hỗ trợ tài chính và cải cách thể chế tại Ukraine

EU đã viện trợ hàng tỷ euro thông qua các chương trình như European Neighbourhood Instrument (ENI) và Quỹ Hỗ trợ Ukraine nhằm thúc đẩy cải cách hành chính, pháp quyền và an ninh tại Ukraine – một phần trong lộ trình gắn với việc thực hiện Minsk[7]. Điều này giúp Ukraine ổn định nội bộ để có vị thế đàm phán tốt hơn, đồng thời làm tăng tính hấp dẫn của mô hình châu Âu đối với người dân Ukraine và các khu vực bị chiếm đóng.

Ngoài ra, việc EU bị giới hạn vai trò trong khuôn khổ OSCE và Định dạng Normandy, thay vì có đại diện chính thức trong các văn kiện Minsk, cũng phản ánh hạn chế thể chế của EU trong can thiệp vào các xung đột cứng (hard security) – lĩnh vực mà NATO và các quốc gia riêng lẻ vẫn chiếm ưu thế.

Có thể thấy, các thỏa thuận Minsk không mang lại hòa bình lâu dài, nhưng vai trò của EU trong tiến trình này vẫn mang nhiều ý nghĩa:

Khẳng định năng lực ngoại giao của EU: Với sự dẫn dắt của Đức và Pháp, EU cho thấy có thể là một nhà trung gian hòa giải trong các xung đột phức tạp, dù không có sức mạnh quân sự tương xứng.

Thiết lập khuôn mẫu cho đàm phán hòa bình: Minsk tạo tiền lệ cho các mô hình đàm phán đa phương kiểu “Normandy” mà EU có thể áp dụng trong các tình huống xung đột khác.

Chuẩn bị cho vai trò hậu chiến: Từ khi xung đột Nga – Ukraine xảy ra từ năm 2022 đến nay, EU tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp nhiều biện pháp để hỗ trợ Ukraine tham chiến và hoạch định các cơ chế an ninh mới cho châu Âu hậu xung đột.

EU dù không chính thức là một bên ký kết thỏa thuận, song vẫn mang tính quyết định trong việc định hình khuôn khổ đàm phán, giám sát thực thi và tạo áp lực chính trị – kinh tế.

Tuy nhiên, các giới hạn trong cơ chế thể chế, sự phân hóa nội bộ và năng lực cưỡng chế hạn chế khiến EU chưa thể đảm bảo hiệu quả thực thi thỏa thuận. Kinh nghiệm từ Minsk đã giúp EU trưởng thành hơn trong vai trò chiến lược tại khu vực lân cận phía Đông và có thể là tiền đề cho một chính sách đối ngoại – an ninh thống nhất hơn trong tương lai.

Từ đầu năm nay, các bên liến quan đang thúc đẩy đàm phán để tìm kiếm hòa bình cho xung đột Nga - Ukraine. Trong bối cảnh đó, tương lai cuộc chiến cũng phụ thuộc không nhỏ vào sự ủng hộ toàn diện của EU, kể cả trên bàn đàm phán.