Chức năng đại diện của Quốc hội Việt Nam

Ngày 23-5-2021 là ngày cử tri cả nước sẽ đi bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XV và đại biểu hội đồng nhân dân các cấp, nhiệm kỳ 2021 - 2016. Với cử tri ở mọi quốc gia, bầu cử Quốc hội luôn là một ngày có ý nghĩa trọng đại, không chỉ bởi vị trí đặc biệt quan trọng của Quốc hội trong cấu trúc quyền lực nhà nước, mà còn bởi Quốc hội chính là thể chế có chức năng đại diện chính trị - nơi phản ánh và chuyển tải các nhu cầu, nguyện vọng của các cử tri đến với chính quyền.

1. Quốc hội và chức năng đại diện

Trong các bản Hiến Pháp của mỗi quốc gia, Quốc hội luôn có được vị thế trang trọng khi vị trí, cấu trúc tổ chức và chức năng của Quốc hội thường được mô tả chi tiết với những thẩm quyền đặc biệt quan trọng. Trở thành đại biểu Quốc hội hay Hội đồng nhân dân các cấp luôn là niềm tự hào của mỗi cá nhân bởi họ có thể tuyên bố: “tôi được tín nhiệm để làm đại biểu của nhân dân”. Diễn đàn Quốc hội cũng là nơi diễn ra những hoạt động chính trị sinh động khi các đại biểu có thể tranh luận và phân tích mọi vấn đề chính sách. Mỗi quyết định được ban hành bởi Quốc hội sẽ trở thành những chính sách có ảnh hưởng đến đời sống của các nhóm xã hội, thậm chí mọi người dân.

Trên phạm vi toàn cầu, vai trò chính trị đặc biệt quan trọng của Quốc hội là cung cấp cầu nối giữa nhân dân và chính quyền. Do đó, “đại diện chính trị” chính là một trong những chức năng căn bản nhất của Quốc hội. Khái niệm “đại diện chính trị” đề cập đến một mối quan hệ mà qua đó cá nhân hoặc nhóm được nêu quan điểm hoặc hành động trên tư cách đại biểu cho một tập hợp người nào đó[1]. Do đó, về bản chất, nguyên tắc đại diện chính trị là cách thức để giảm thiểu khoảng cách giữa người dân và chính quyền, bảo đảm sự kết nối giữa hành động chính sách của chính quyền với nhu cầu, nguyện vọng, và những mong đợi của người dân.

Tuy nhiên, cho đến nay, thế nào là “đại diện chính trị” là chủ đề lý luận vẫn còn gây nhiều tranh cãi. Trên thực tế, làm thế nào để có thể bảo đảm được nguyên tắc đại diện của Quốc hội luôn là vấn đề phức tạp và khó khăn. Thực tế này dẫn đến việc áp dụng nhiều mô hình lựa chọn đại biểu khác nhau tại các quốc gia trên thế giới.

2. Các mô hình đại diện chính trị

Đến nay, theo Heywood, có thể khái quát bốn mô hình đại diện chính trị tiêu biểu, gồm: i) đại biểu thông thái; ii) đại sứ của cử tri; iii) đại diện ủy nhiệm; và iv) đại diện theo cơ cấu xã hội. Điểm chung là mỗi mô hình đại diện chính trị đều có ưu điểm và hạn chế nhất định.

Mô hình “đại biểu thông thái”: Các quốc gia theo chế độ đại nghị như nước Anh đã từng áp dụng mô hình “Đại biểu thông thái - Trustee Model”. Trong mô hình này, cử tri đặt trọn lòng tin vào các đại biểu mà họ thừa nhận về tri thức và bản lĩnh hơn người. Các đại biểu này được tin là sẽ suy nghĩ và hành động trên cơ sở lợi ích của những người đã bầu chọn họ. Cá nhân các đại biểu có thể độc lập hoạt động dựa trên tri thức và quan điểm của mình. Tuy nhiên, do sự xuất hiện và vai trò ngày càng nổi bật của các Đảng chính trị cho nên sự độc lập của các đại biểu ưu tú luôn bị đặt dấu hỏi: liệu họ có thể khách quan hay không khi mà họ cũng có thể là đảng viên nên phải tuân thủ kỷ luật của các đảng chính trị khi tham gia Quốc hội?

Một phiên thảo luận của Quốc hội Anh. Ảnh: Internet

Mô hình “đại sứ của cử tri”: Các quốc gia theo chế độ Tổng thống như Hoa Kỳ lại vận dụng mô hình “Đại sứ của cử tri - Delegate Model”. Trong mô hình này, các đại biểu sẽ đại diện cho các đơn vị bầu cử, nhận sự ủy nhiệm, và hành động như là những “đại sứ” của các cử tri nơi họ đại diện. Các đại diện chính trị này sẽ không thể tự do hành động theo ý mình muốn, cũng không chịu sự chi phối của các Đảng chính trị mà họ có tư cách thành viên. Để duy trì tư cách đại diện chính trị, họ phải gắn bó chặt chẽ với đơn vị bầu cử và hành động nhất quán theo lợi ích và quan điểm của cử tri nơi đã bầu cho họ.

Mô hình “đại diện ủy nhiệm”: Những bất cập của mô hình “đại biểu thông thái” thúc đẩy sự hình thành của mô hình “đại biểu ủy nhiệm - Mandate Model". Mô hình đại diện này xuất phát từ ý tưởng: với chiến thắng sau cuộc bầu cử, đảng chính trị đã giành được sự ủy nhiệm của số đông cử tri để thực hiện những chính sách mà họ đã đề ra trong chiến dịch tranh cử. Như vậy, chủ thể đại diện là các đảng chính trị chứ không phải cá nhân các chính trị gia. Các đại biểu phục vụ cử tri bằng cách trung thành với đảng chính trị và các chính sách của đảng, chứ không thể hành động độc lập hay thu thập và chuyển tải nguyện vọng hay quan điểm của cá nhân cử tri. Điển hình cho mô hình đại diện ủy nhiệm là Quốc hội của vương quốc Anh, khi mà cử tri thường quan tâm đến các đảng chính trị và chủ trương, chính sách, chứ không phải cá nhân đại biểu ứng cử.

Bản thân mô hình đại diện ủy nhiệm cũng có những hạn chế nhất định. Chẳng hạn, hành vi bầu cử của cử tri có thể bị tác động bởi vô vàn yếu tố khiến họ quan tâm đến cá nhân ứng viên hơn là các đảng chính trị. Cử tri cũng có thể thiếu thông tin và tri thức cho nên họ không thể đủ duy lý để tìm hiểu và bỏ phiếu cho các chủ trương, chính sách của đảng chính trị. Thực tế này dẫn đến một biến thể khác là sự kết hợp giữa mô hình đại diện ủy nhiệm và mô hình “đại sứ của cử tri”. Điển hình cho sự kết hợp này là Quốc hội Đức – nơi cử tri vừa bầu cho đại diện của đơn vị bầu cử (chiếm 50% số đại biểu Quốc hội), vừa bầu cho đại diện của các Đảng chính trị (chiếm 50% còn lại).

Mô hình “đại diện theo cơ cấu xã hội - Resemblance Model”: đây là mô hình đại diện chính trị được áp dụng cho cơ quan lập pháp trong hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa. Mô hình này nhấn mạnh đến tính bao trùm của các nhóm dân cư khác nhau trong xã hội. Theo đó, một chính quyền đại diện phải giống như một xã hội thu nhỏ, có đủ đại diện đến từ các nhóm xã hội, các khu vực, các giới, các nghề nghiệp… khác nhau.

3. Chức năng đại diện của Quốc hội Việt Nam

Bên cạnh chức năng lập pháp, chức năng đại diện cũng được thể hiện rõ trong bản Hiến Pháp Việt Nam năm 2013. Điều 69, chương V của Hiến pháp 2013 ghi: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân”. Cụ thể hơn, điều 79 quy định các chiều cạnh của chức năng đại diện: “i) Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của Nhân dân cả nước; ii) Đại biểu Quốc hội liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri; thu thập và phản ánh trung thực ý kiến, nguyện vọng của cử tri với Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan; thực hiện chế độ tiếp xúc và báo cáo với cử tri về hoạt động của đại biểu và của Quốc hội; trả lời yêu cầu và kiến nghị của cử tri; theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và hướng dẫn, giúp đỡ việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo”.

Có thể thấy, Quốc hội Việt Nam đang áp dụng mô hình “đại diện theo cơ cấu hệ thống chính trị và cơ cấu xã hội”. Các đại biểu Quốc hội được phân bố để bảo đảm những đặc trưng của hệ thống chính trị (như khối cơ quan Đảng, cơ quan Chủ tịch nước, cơ quan Quốc hội, cơ quan Chính phủ, quân đội, tòa án, công an, viện kiểm sát, và Mặt trận Tổ quốc); cấu trúc chính quyền (đại biểu trung ương và đại biểu địa phương); cũng như một số phân hệ cơ cấu xã hội chính yếu (đại biểu theo tỷ lệ giới, dân tộc, độ tuổi, tôn giáo, nghề nghiệp).

Hiện nay, có hai vấn đề được quan tâm nhiều nhất liên quan đến chức năng đại diện của Quốc hội Việt Nam là: (i) số đại biểu thuộc khối cơ quan hành pháp quá đông; và (ii) số đại biểu ngoài Đảng còn ít. Nhận thức được điều này, Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XIV dự kiến sẽ giảm số đại biểu từ khối hành pháp và gia tăng số đại biểu ngoài Đảng (khoảng 25 đến 50 người) cho Quốc hội khóa XV.

Minh Hoàng