THỰC TRẠNG LIÊN KẾT VÙNG, THỂ CHẾ LIÊN KẾT VÙNG Ở VIỆT NAM
Trong thời gian qua, Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực về liên kết vùng. Hình thức liên kết vùng ngày càng đa dạng. Các hình thức truyền thống như chia sẻ kinh nghiệm, trao đổi thông tin, tổ chức tham quan học tập kinh nghiệm trên các lĩnh vực phát triển kinh tế, xã hội tiếp tục được phát huy. Bên cạnh đó, trong những năm gần đây, liên kết vùng được mở rộng sang hình thức: phối hợp tổ chức các hội chợ, triển lãm; phối hợp họp định kỳ (chẳng hạn: Diễn đàn hợp tác kinh tế vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL), Diễn đàn hợp tác các tỉnh miền Trung…); xây dựng cổng thông tin điện tử vùng, và ký kết thỏa thuận hợp vùng, hợp tác song phương… thu hút được sự quan tâm của các nhà quản lý, nhà đầu tư, các chuyên gia, nhà nghiên cứu, doanh nghiệp.
Theo đánh giá của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các hoạt động liên kết vùng trong vùng thời gian qua đã có những tác động tốt trên một số khía cạnh, đó là: (i) Khắc phục một phần tình trạng biệt lập trong hoạch định và thực thi chính sách của các địa phương; (ii) Góp phần kết nối đồng bộ cơ sở hạ tầng vùng và liên vùng; (iii) Tạo sự chia sẻ, lan tỏa kinh nghiệm tốt trong quản lý nhà nước; (iv) Giải quyết hài hòa hơn các mâu thuẫn giữa các địa phương trong vùng về thu hút đầu tư, xử lý tài nguyên môi trường, các vấn đề xã hội…; (v) Cùng bàn bạc và có những đề xuất chính sách/dự án chung đối với vùng và liên vùng; và (vi) Góp phần thu hút các chủ thể khác trong nền kinh tế, đặc biệt là cộng đồng doanh nghiệp, tham gia hợp tác.
Những chuyển biến trên có một nguyên nhân quan trọng từ các nỗ lực cải thiện thể chế liên kết vùng ở Việt Nam.
Thứ nhất, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về liên kết vùng đã từng bước được hoàn thiện, cụ thể hóa. Thúc đẩy liên kết vùng luôn là một trong những nhiệm vụ ưu tiên hàng đầu và được nhắc đến trong các Văn kiện ở các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc, từ Đại hội VIII đến Đại hội XIII. Cụ thể hóa các chủ trương, chính sách của Đảng, từ năm 2005 đến nay đã có một loạt văn bản quy phạm pháp luật liên quan của các cơ quan nhà nước. Hiến pháp sửa đổi năm 2013 có đề cập “Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế…, thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, đảm bảo tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân” (Điều 52). Đặc biệt từ năm 2015 đến nay, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, ngành tiếp tục quan tâm, cụ thể hóa các chính sách giúp thúc đẩy liên kết vùng và đã ban hành các văn bản pháp quy theo hướng: (i) Thí điểm khuyến khích liên kết vùng bằng cơ chế hỗ trợ tài chính; và (ii) Cụ thể hóa các nhiệm vụ của bộ máy vùng (chẳng hạn như Hội đồng điều phối vùng (HĐĐPV) ĐBSCL) cũng như kiện toàn tổ chức bộ máy vùng.
Thứ hai, các chủ thể liên quan – từ các cơ quan trung ương, chính quyền địa phương, đến doanh nghiệp, hiệp hội, viện nghiên cứu, cơ sở đào tạo, … - đã tham gia tích cực vào liên kết phát triển vùng. Nhiều cuộc gặp gỡ đã diễn ra giữa các địa phương nhằm trao đổi, thảo luận và đồng thuận xây dựng Tầm nhìn chiến lược liên kết vùng; xây dựng các thỏa thuận hợp tác/liên kết các bên trên các lĩnh vực mà các bên quan tâm. Rất nhiều hợp đồng kinh doanh/thỏa thuận hợp tác được ký kết giữa các chủ thể trong và ngoài nhà nước (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2021).
Thứ ba, cơ chế thực thi chính sách liên kết phát triển vùng bước đầu phát huy được hiệu lực và hiệu quả. Chẳng hạn, sau khi Chính phủ ban hành chính sách hỗ trợ tài chính cho các dự án liên vùng (theo Quyết định số 593/QĐ-TTg), dựa trên các tiêu chí tại Quyết định số 625/QĐ-BKHĐT, một số bộ, ngành và các tỉnh, thành phố vùng ĐBSCL đã chủ động xây dựng đề xuất dự án liên kết vùng ĐBSCL.
Dù có nhiều cải thiện, chất lượng và phạm vi hoạt động liên kết vùng còn chưa tương xứng với yêu cầu và bối cảnh phát triển. Một nguyên nhân quan trọng cho tình trạng này là chất lượng thể chế liên kết vùng kinh tế - xã hội còn bất cập. Văn kiện Đại hội đại biểu lần thứ XIII đánh giá: “Thể chế phát triển, điều phối kinh tế vùng chưa được quan tâm và chậm được cụ thể hóa bằng pháp luật, nên liên kết vùng còn lỏng lẻo”. Một số hạn chế cụ thể đối với thể chế liên kết vùng kinh tế - xã hội là:
Một là, chủ trương, chính sách về liên kết vùng chậm đi vào thực thi. Cho đến nay, chưa có một văn bản ở cấp luật hay nghị định để thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, hay cụ thể hóa nội hàm “thúc đẩy liên kết kinh tế vùng” như đã đề cập trong Hiến pháp năm 2013. Hiện nay, ngoại trừ vùng ĐBSCL và 4 vùng kinh tế trọng điểm, các vùng kinh tế - xã hội còn lại chưa có cơ chế chính sách khuyến khích liên kết.
Việc triển khai hoạt động phối hợp, liên kết vùng gặp nhiều khó khăn cũng xuất phát từ việc các thỏa thuận hợp tác/khung hợp tác/tầm nhìn chiến lược liên kết vùng, tiểu vùng chưa đề cập tới: các điều kiện thi hành, nguồn lực để thực hiện, chưa làm rõ các giải pháp triển khai, phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng chủ thể/cơ quan có liên quan. Mốc thời gian hay lộ trình thực hiện thỏa thuận hợp tác/khung hợp tác/tầm nhìn chiến lược liên kết vùng trong nhiều trường hợp cũng chưa được đề cập.
Việc chậm ban hành quy hoạch vùng cũng là một trong những nguyên nhân dẫn tới gián đoạn hoặc làm chậm tiến trình liên kết các chính quyền địa phương trong vùng giai đoạn tới. Do quy hoạch vùng đưa ra các định hướng, quy định rõ yêu cầu liên kết vùng, vai trò của mỗi địa phương trong phát triển tổng thể vùng…, việc các địa phương chủ động thực hiện các hoạt động có thể dẫn tới phải điều chỉnh, tốn kém nếu có sự khác biệt với các quy hoạch vùng được duyệt sau. Theo đó, không ít địa phương có tâm lý “chờ đợi” quy hoạch vùng mới.
Hai là, vai trò của chủ thể tham gia liên kết vùng còn mờ nhạt. Đáng lưu ý, Đề án của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2021) đã thẳng thắn nhìn nhận vai trò chưa tương xứng của cơ quan trung ương đối với vấn đề điều phối phát triển vùng và khuyến khích các chính quyền địa phương trong vùng liên kết. Các cơ quan trung ương chưa liên kết chặt chẽ trong công tác tổ chức và quản lý các hoạt động liên kết vùng, đặc biệt là trong phân bổ và điều phối nguồn lực phát triển giữa các địa phương trong vùng, dẫn đến tình trạng trùng lắp, thiếu liền mạch trong đầu tư công. Vai trò “vốn mồi” của đầu tư công để thu hút các nguồn lực tư nhân/quốc tế còn tương đối khiêm tốn. Bên cạnh đó, bản thân các chính quyền địa phương cũng đang gặp nhiều lúng túng trong việc nhận diện các lĩnh vực liên kết có tiềm năng mang lại lợi ích lớn nhất để xác định các hoạt động liên kết cụ thể.
Ba là, cơ chế thực thi chính sách liên kết vùng chưa phát huy hiệu lực và hiệu quả cao nhất. Năm 2013, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 37/2013/NĐ-CP, ngày 22/4/2013 sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 138/2007/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển địa phương, theo đó Quỹ này được phép làm đầu mối cho vay hợp vốn hoặc cùng hợp vốn với Quỹ đầu tư phát triển địa phương khác, tổ chức tín dụng và tổ chức khác để cho vay “dự án có tính chất hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội liên vùng” (khoản 6, Điều 1). Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư số 28/2014/TT-BTC về hướng dẫn cơ cấu quản lý tài chính của Quỹ đầu tư phát triển địa phương. Tuy vậy, do phần lớn nguồn vốn từ Quỹ đầu tư phát triển địa phương rất hạn chế (thậm chí có địa phương chưa thành lập Quỹ đầu tư phát triển địa phương) nên hiện vẫn chưa có dự án liên vùng nào được triển khai.
Những hạn chế đối với thể chế liên kết vùng kinh tế - xã hội trên đây xuất phát từ một số nguyên nhân:
- Tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách về liên kết vùng còn hạn chế, trong đó cơ quan trung ương chưa thực sự làm tốt vai trò điều phối và khuyến khích các chính quyền địa phương trong vùng phối hợp.
- Vẫn còn tồn tại tư duy “nhiệm kỳ” và “lợi ích cục bộ địa phương” khiến cho chính quyền địa phương chưa thấy được lợi ích từ liên kết vùng.
- Cơ chế phân công nhiệm vụ phát triển kinh tế ở cấp địa phương có thể khiến cho chính quyền địa phương không tích cực tham gia liên kết vùng.
- Vai trò của quy hoạch vùng chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, thiếu công cụ để triển khai quy hoạch vùng, nhất là khâu xây dựng kế hoạch phát triển vùng sau khi quy hoạch vùng được phê duyệt; do vậy, quy hoạch vùng chưa trở thành công cụ nền tảng chính thúc đẩy liên kết bắt buộc giữa các chính quyền địa phương trong vùng.
- Việc phân vùng kinh tế - xã hội cần tiếp tục nghiên cứu, điều chỉnh cho phù hợp và khoa học, đặc biệt nhằm phát huy hiệu quả liên kết vùng.
- Cho đến năm 2021, chưa có tổ chức điều phối vùng cho 6 vùng kinh tế - xã hội (ngoại trừ vùng ĐBSCL) cũng như cơ chế xây dựng đồng thuận và thể hiện được lợi ích của các địa phương tham gia liên kết.
- Công tác giám sát và thực thi chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước về liên kết vùng còn chưa được thường xuyên và có hiệu quả.
CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC
Cơ hội và thách thức trong bối cảnh hội nhập quốc tế
Việc Việt Nam tham gia rất tích cực vào quá trình hội nhập quốc tế, và tham gia liên kết khu vực và quốc tế có thể giúp gia tăng các hình thức liên kết kinh tế mới, kể cả với các đối tác nước ngoài. Tác động của đại dịch Covid-19 càng khiến dòng vốn đầu tư nước ngoài đang có xu hướng chuyển dịch mạnh mẽ và Việt Nam được cho là một trong những quốc gia có cơ hội hưởng lợi từ xu thế này. Vì vậy, các địa phương trong từng vùng sẽ có thêm những thuận lợi để liên kết thu hút đầu tư nước ngoài. Nếu có thể nắm bắt cơ hội hợp tác có chọn lọc, đón dòng vốn đầu tư nước ngoài có chất lượng phù hợp với nhu cầu của Việt Nam theo Nghị quyết số 50-NQ/TW, ngày 20/8/2019 của Bộ Chính trị, khả năng tăng cường đóng góp của đầu tư nước ngoài đối với nền kinh tế nói chung và đối với liên kết vùng nói riêng là không nhỏ.
Tuy nhiên, tác động của hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với đặc điểm nền kinh tế còn phát triển manh mún, sản xuất nhỏ lẻ, thiếu liên kết… đòi hỏi các vùng ở Việt Nam phải thay đổi phương thức sản xuất kinh doanh cũ, khép kín sang phương thức sản xuất chuỗi liên kết, tận dụng lợi thế nhờ quy mô kinh tế; các chính quyền cần đẩy mạnh liên kết xây dựng hạ tầng cơ sở, hình thành vùng sản xuất, chuỗi liên kết ngành hàng... Các doanh nghiệp cũng phải chuyển đổi mạnh mẽ hơn, theo hướng tăng cường hợp tác, liên kết với các doanh nghiệp ở các địa phương khác trong vùng. Hội nhập buộc từng địa phương và từng vùng phải hiểu rõ thế mạnh, tiềm năng, sự khác biệt của từng vùng, phải có sự sắp xếp, phân công lao động hợp lý trong từng vùng. Ngược lại, việc tăng cường liên kết các chính quyền địa phương sẽ giúp thúc đẩy thực thi các vấn đề hội nhập quốc tế có hiệu quả hơn ở từng địa phương.
Cơ hội và thách thức trong bối cảnh thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về thúc đẩy liên kết kinh tế vùng ở Việt Nam
Thể chế thúc đẩy liên kết vùng ở Việt Nam đang trong quá trình hoàn thiện và một thách thức cản trở sự phát triển của các vùng nói chung và liên kết vùng nói riêng chính là thiếu các thể chế đủ mạnh. Từ khi thành lập 06 vùng kinh tế - xã hội đến nay, văn bản pháp lý cao nhất liên quan đến phát triển vùng mới dừng ở Nghị quyết của Chính phủ. Để cụ thể hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về thúc đẩy liên kết kinh tế vùng một cách thực chất và hiệu quả, rất cần ban hành một văn bản pháp luật ở cấp Luật hoặc sửa đổi một số văn bản pháp luật có tính pháp lý tương đối cao, như: Nghị quyết của Quốc hội, hoặc Nghị định của Chính phủ. Mức độ quyết liệt trong việc thành lập các HĐĐPV và ban hành quy chế hoạt động cho các HĐĐPV ở các vùng kinh tế - xã hội sẽ là một yếu tố quyết định việc sớm có những thực tiễn triển khai hoạt động của các cơ quan trung ương nhằm điều phối liên kết vùng kinh tế - xã hội.
Bối cảnh đại dịch Covid-19 cũng đặt ra thêm khó khăn, thách thức cho việc triển khai chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về thúc đẩy liên kết vùng. Về nguồn lực, ngân sách nhà nước đang gặp nhiều khó khăn, do ảnh hưởng của đại dịch Covid-19 dẫn đến tăng trưởng kinh tế chậm lại, các nguồn thu ngân sách sụt giảm trong khi nhu cầu chi ngân sách tăng cao. Do vậy, nếu thiếu ưu tiên đúng mức cho việc bố trí nguồn lực cho các chương trình, dự án liên kết vùng, thì các chương trình, dự án này có thể chậm triển khai, thậm chí không triển khai được như mục tiêu, kế hoạch đề ra.
Chính ở đây, việc Chính phủ mới ban hành Nghị quyết số 57/NQ-CP, ngày 21/4/2022 về các nhiệm vụ, giải pháp hoàn thiện thể chế liên kết vùng kinh tế - xã hội sẽ là một nền tảng quan trọng để thúc đẩy các thể chế liên kết vùng được hoàn thiện và phát huy hiệu quả tích cực hơn đối với liên kết vùng.
Cơ hội và thách thức trong bối cảnh biến đổi khí hậu và Cách mạng công nghiệp (CMCN) 4.0
Biến đổi khí hậu đang diễn ra ngày càng sâu rộng và gay gắt, dù mức độ ảnh hưởng ở mỗi vùng là khác nhau, nhưng đang tạo ra thách thức vô cùng to lớn, đe dọa tới sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung và vùng nói riêng. Đây là vấn đề lớn, đa ngành nên đòi hỏi Việt Nam cần có cơ chế, cách thức quản trị vùng hiệu quả, phù hợp với đặc thù của từng vùng. Cần lưu ý, biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến cả vùng, do đó đòi hỏi sự chung tay, phối hợp của các chính quyền địa phương mạnh mẽ hơn. Theo đó, biến đổi khí hậu là thách thức chung, song cũng là áp lực cần thiết để thúc đẩy liên kết vùng mạnh mẽ hơn. Một định hướng quan trọng để sớm tạo động lực cho các địa phương trong vùng thực hiện liên kết vùng có thể là thúc đẩy các mô hình kinh tế tuần hoàn gắn với đổi mới sáng tạo, tăng năng suất lao động và giá trị gia tăng, với sự tham gia của nhiều địa phương trong vùng.
Bên cạnh đó, việc đẩy mạnh CMCN 4.0 dựa trên số hóa và kết nối vạn vật đang là xu thế của thế giới và cũng là hướng phát triển của Việt Nam. CMCN 4.0 giúp cho việc thực hiện quản lý, điều hành của cơ quan trung ương, cơ quan địa phương trở nên minh bạch, công khai, kịp thời; đồng thời giúp tối ưu hóa nguồn lực để sản xuất ra những sản phẩm đáp ứng tốt nhu cầu thị trường, giúp các chủ thể trong nền kinh tế dễ dàng kết nối với nhau. Như vậy, CMCN 4.0 có thể giúp thúc đẩy liên kết giữa các chủ thể trong nền kinh tế trên nhiều lĩnh vực với chi phí trao đổi, chi phí vận hành bộ máy tối ưu nhất.
Tuy nhiên, ở một phương diện khác, CMCN 4.0 giúp kết nối các doanh nghiệp và khách hàng tốt hơn, không phụ thuộc vào khoảng cách địa lý, qua đó có thể đe dọa lợi thế truyền thống của các chủ thể kinh tế trong cùng khu vực. Nếu không có cách tiếp cận chung đối với CMCN 4.0, các địa phương trong cùng khu vực có thể phải đối mặt với vấn đề liên kết vùng lỏng lẻo hơn.
MỘT SỐ ĐỀ XUẤT KIẾN NGHỊ
Thứ nhất, nâng cao nhận thức của bộ máy quản lý nhà nước hướng tới thay đổi tư duy, nhận thức của xã hội, của từng chủ thể trong nền kinh tế về liên kết phát triển vùng và hiệu quả liên kết. Tư duy về liên kết các địa phương trong vùng cần theo hướng cơ quan trung ương đóng vai trò trung tâm, dẫn dắt, điều phối liên kết vùng thông qua xây dựng các thiết chế cần thiết; chính quyền địa phương cần hướng tới tư duy phát triển vùng và liên kết vùng, tránh tư duy “duy trì cơ cấu sản xuất khép kín” hay “phát triển kinh tế khép kín”.
Thứ hai, cần sớm đẩy nhanh tiến độ rà soát, xây dựng và ban hành quy hoạch vùng cho các vùng kinh tế - xã hội. Ngay sau khi quy hoạch vùng được ban hành, cần sớm xây dựng và ban hành Kế hoạch triển khai quy hoạch vùng, trong đó thể hiện lộ trình triển khai các dự án đầu tư quan trọng có tính chất vùng, liên vùng căn cứ vào khả năng bố trí nguồn lực.
Thứ ba, các cơ quan trung ương và địa phương cần chủ động xây dựng và thống nhất nội dung hoạt động liên kết trung hạn, dài hạn và hoạt động liên kết, phối hợp thường xuyên với các cơ quan có liên quan. Đồng thời, cần tăng cường cơ chế đánh giá, giám sát và có chế tài đối với người đứng đầu địa phương không tuân thủ nguyên tắc, đặc biệt trong quá trình xây dựng và thực thi quy hoạch vùng để đảm bảo quy hoạch vùng được thực hiện một cách nghiêm túc, hiệu quả, tạo thêm không gian và động lực cho đẩy nhanh công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Theo đó, nhiệm vụ nghiên cứu khả năng giao chỉ tiêu phát triển kinh tế-xã hội cấp vùng cần sớm được triển khai.
Thứ tư, cần khẩn trương thành lập HĐĐPV cho các vùng kinh tế - xã hội còn lại (trừ HĐĐPV vùng ĐBSCL, HĐĐPV Trung du và miền núi phía Bắc đều đã có), và ban hành, hoàn thiện quy chế hoạt động của các HĐĐPV này.
Thứ năm, nghiên cứu hình thành không gian phát triển các “cụm vùng”, “tiểu vùng” phù hợp trong từng vùng kinh tế - xã hội để kết nối phát triển giữa một số địa phương trong vùng.
Thứ sáu, cần sớm xây dựng và phát triển hệ thống thông tin, dữ liệu, trao đổi thông tin kinh tế - xã hội, mang tính cập nhật về chủ trương, chính sách, thể chế, chương trình hợp tác, hoạt động hợp tác đa phương, song phương nội vùng và liên vùng, dự báo thị trường, việc làm, lao động chất lượng cao, nhu cầu sản phẩm, sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu... theo từng cấp từ Trung ương, vùng đến địa phương.
Thứ bảy, rà soát, kiện toàn trong hoạt động đầu tư nâng cấp, tăng cường tiềm lực đối với các viện nghiên cứu, trung tâm nghiên cứu thuộc các bộ, ngành Trung ương đóng tại vùng để các cơ sở này có đủ năng lực và điều kiện để giải quyết các vấn đề đặt ra của vùng, đặc biệt tập trung vào các nội dung công nghiệp hóa, hiện đại hóa./.
Theo Kinh tế và Dự báo
Thông tin liên hệ
bbtvntv@gmail.com
Copyright 2020 by VNTV
vietnamthinhvuong.com
thinhvuongvietnam.com