Campuchia - phép thử cho năng lực của Liên Hợp Quốc hậu Chiến tranh Lạnh

(VNTV). Một loạt những cuộc xung đột ở Syria, Lybia, hay sự kiện mùa xuân Arab trong những năm gần đây, và mới nhất là chiến tranh Nga-Ukraina đang đặt ra những dấu hỏi về vai trò, về khả năng hòa giải, giữ gìn hòa bình của Liên hợp quốc, tổ chức quốc tế lớn nhất hành tinh. Trong bối cảnh đó, việc nhìn lại vai trò của Liên hợp quốc trong quá khứ đóng vai trò cung cấp một góc nhìn thú vị về khả năng của tổ chức này.

Cuối thời kỳ Chiến tranh Lạnh, Campuchia trở thành điểm nóng trong quan hệ khu vực và quốc tế, dẫn đến sự tham gia của quốc tế nhằm kiến tạo nền hòa bình lâu dài cho quốc gia này. Ngày 28/8/1990, 5 thành viên thường trực Hội đồng Bảo an ký thỏa thuận thiết lập nền chính trị mới cho Campuchia, mở ra quá trình Liên hợp quốc can dự và bảo đảm hòa bình ở Campuchia. Ngày 23/10/1991, hiệp ước Paris về Campuchia được ký kết, đặt cơ sở cho bầu cử tự do ở Campuchia tháng 5/1993, qua đó tạo nền tảng để thiết lập hòa bình lâu dài tại quốc gia này.

Qua trường hợp Campuchia, bài viết này muốn làm rõ vai trò của Liên hợp quốc trong giải quyết xung đột quốc tế hậu Chiến tranh Lạnh.

Từ năm 1975 đến năm 1978, Khmer Đỏ chiếm toàn quyền kiểm soát Campuchia và thực hiện chế độ diệt chủng tại đây. Tháng 12/1978, Việt Nam tấn công Pol Pot, giúp đỡ nhân dân Campuchia giành lại tự do. Sau đó, Đảng Nhân dân cách mạng Campuchia do Hun Sen đứng đầu lên cầm quyền; đồng thời, Mặt trận Đoàn kết cứu nước Campuchia được thành lập. Tuy nhiên, Mỹ và một số quốc gia đã giúp đỡ các phe phái đối lập lập ra Chính phủ Liên hiệp Campuchia dân chủ, hoạt động chủ yếu ở vùng biên giới Campuchia-Thái Lan. Mâu thuẫn giữa các bên nổ ra nhưng trong giai đoạn 1981-1989, Liên hợp quốc hầu như không thể hiện được vai trò của mình bởi ảnh hưởng quá lớn của các cường quốc Mỹ, Liên Xô, Trung Quốc. Tháng 6/1981, Đại hội đồng Liên hợp quốc đã triệu tập hội nghị quốc tế về Campuchia với sự tham gia của 79 quốc gia nhưng bế tắc và không đề ra được giải pháp hòa bình nào. Sau khi Liên Xô và Trung Quốc ký thỏa thuận hòa giải tại Campuchia năm 1987, Liên hợp quốc mới tiến hành được các hội nghị để giải quyết vấn đề này.

Lực lượng quần chúng Campuchia diễu hành qua lễ đài tại cuộc mít-tinhkỷ niệm 1 năm Ngày chiến thắng Khmer Đỏ được tổ chức vào ngày 07/01/1980 tại thủ đô Phnom Penh. Ảnh tư liệu.

Sau khi quân tình nguyện Việt Nam rút quân khỏi Campuchia vào tháng 9/1989, vai trò của Liên hợp quốc vẫn chưa rõ ràng khi nhiều cường quốc tham gia bàn bạc nhưng không có tiếng nói chung. Hội nghị Paris (1989) chấp nhận chế độ ủy nhiệm của Liên hợp quốc, tạo điều kiện hòa giải dân tộc, trao quyền cho Hoàng thân Norodom Sihanouk chuẩn bị tổ chức một cuộc bầu cử tự do có giám sát quốc tế, nhưng thất bại trong việc chia sẻ quyền lực giữa các đảng phái.

Vai trò của Liên hợp quốc chỉ thay đổi sau khi Australia đề xuất để tổ chức này là cơ quan giám sát chính phủ quá độ, tổ chức bầu cử ở Campuchia. Tháng 8/1990, Liên hợp quốc đề xuất đưa 10.000 quân lính và 10.000 nhân viên đến Campuchia để duy trì hòa bình. Nghị định khung về vai trò của Liên hợp quốc ở Campuchia được đưa ra với 5 nội dung cơ bản là cơ sở cho các hoạt động sau đó: 1) quản lý quá độ trong giai đoạn trước bầu cử; 2) sắp xếp quân sự trong giai đoạn quá độ; 3) bầu cử dưới sự bảo trợ của Liên hợp quốc; 4) bảo vệ nhân quyền; 5) bảo đảm tính độc lập và trung lập của Campuchia.

Mục tiêu của Liên hợp quốc là giúp người dân Campuchia nhận thức được tương lai chính trị của họ thông qua bầu cử tự do và công bằng được tổ chức trong môi trường chính trị trung lập và tôn trọng quyền dân tộc. Hội đồng Dân tộc tối cao (SNC) do Sihanouk làm Chủ tịch, Hun Sen làm Phó Chủ tịch, được thành lập tháng 9/1990 như một thể chế chính trị hợp pháp duy nhất để phối hợp chuyển giao chính quyền. Chính quyền Hun Sen và Chính phủ Liên hiệp chia đều 12 ghế trong Hội đồng. Liên hợp quốc trực tiếp quản lý 5 lĩnh vực của chính quyền mới là Ngoại giao, Phòng thủ, An ninh, Thông tin và Tài chính để tạo môi trường chính trị trung lập cho bầu cử công bằng, tự do.

Ngày 23/10/1991, dưới sự chủ trì của Liên hợp quốc, Hòa ước Paris được kí bởi 4 nhóm chính trị của Campuchia dưới sự chứng kiến và bảo trợ của SNC, 5 quốc gia thường trực Hội đồng Bảo an và các nước Australia, Brunei, Canada, Ấn Độ, Indonesia, Nhật, Lào, Malaysia, Philippine, Singapore, Việt Nam và Nam Tư. Các bên thực hiện ngừng bắn; quân đội nước ngoài rút khỏi Campuchia, chấm dứt can thiệp tài chính và quân sự, bảo đảm chủ quyền, trung lập và toàn vẹn của Campuchia. Liên hợp quốc đảm nhận vai trò quản lý đến khi cuộc bầu cử được tổ chức và chính phủ mới ra đời. Cơ quan chuyển giao quyền lực (United Nation Transitional Authority in Cambodia-UNTAC) được thành lập.

Sự kiện trên thể hiện tham vọng lớn nhất trong lịch sử Liên hợp quốc từ khi ra đời khi thực hiện cùng lúc nhiều mục tiêu: giữ gìn, kiến tạo và xây dựng hòa bình (peacekeeping, peacemaking, peacebuilding). Tuy nhiên, vai trò của Tổng Thư ký và Đại hội đồng lúc này khá mờ nhạt. Các hoạt động ngoại giao quốc tế vẫn phụ thuộc vào Hội đồng Bảo an. Vai trò của Liên hợp quốc chỉ thực sự nổi lên sau khi nhận được sự ủng hộ từ Mỹ, Australia, Pháp và ASEAN.

Liên hợp quốc chú ý nhiều hơn vào vai trò của các phái đoàn và hợp tác ngoại giao để thiết lập hòa bình thay vì chờ đợi sự đồng thuận của các phe phái và các cường quốc. Tổng Thư ký Boutros Boutros-Ghali cho rằng chưa bao giờ Liên hợp quốc chủ động tham gia giải quyết các vấn đề quốc tế như lúc này và đã tạo ra một mẫu hình mới trong thời kỳ quốc tế hóa. Tuy nhiên, hai phái đoàn ngoại giao Liên hợp quốc đều gặp khó khăn, chậm trễ, chưa hoàn toàn thành công ở Campuchia. Liên hợp quốc thiếu một hệ thống phù hợp để đưa ra quyết định nhanh chóng với sự đồng thuận của các quốc gia. Vai trò của Đại Hội đồng khá mờ nhạt khi giao hết nhiệm vụ cho Ban thư ký, nhưng Ban này lại chưa thể kết nối các quốc gia một cách trơn tru. Thời gian quá gấp cho khối lượng công việc khổng lồ mà Liên hợp quốc chưa từng có kinh nghiệm.

Tháng 10/1991, Phái đoàn cấp cao Liên hợp quốc (United Nation Advance Mission in Cambodia -UNAMIC) trở thành đội tiền trạm để triển khai hòa ước Paris. Với 5 nhân viên cấp cao và hơn 200 lính, nhiệm vụ của UNAMIC là tìm kiếm thông tin về tình hình Campuchia, sửa chữa đường sá và chuẩn bị cơ sở hạ tầng đón UNTAC.

Các khu vực quân sự dưới sự kiểm soát của UNTAC tại Campuchia. Ảnh Tư liệu.

UNTAC được chính thức thông qua ngày 28/2/1992 để chuẩn bị các điều kiện cho bầu cử ở Campuchia năm 1993. Nhiệm vụ của UNTAC là: 1) Quản lý, giám sát và xác minh việc rút quân và không trở lại của các lực lượng bên ngoài; 2) giải trừ quân bị, phục viên và giữ nguyên hiện trạng đóng quân của 4 lượng lượng chính trị; 3) xác định và tịch thu mọi vũ khí và trang bị quân sự; 4) tiến hành bầu cử tự do và công bằng; 5) khuyến khích và bảo vệ quyền con người; 6) rà phá bom mìn chiến tranh; 7) hồi hương người Campuchia tị nạn; 8) duy trì luật pháp, an ninh và quản lý nhà nước; và 9) xây dựng hạ tầng kinh tế.

Những công việc ủy nhiệm trên được tiến hành qua 4 giai đoạn: Phân chia vùng chiếm đóng và phục viên quân đội (Cantonment-Demobilisation Phase), Chuẩn bị (Preparatory Phase), Bầu cử (Electoral Phase) và Hậu bầu cử (Post-Electoral Phase). Tuy nhiên, đến tháng 8/1992, chỉ có 3 trong 5 người đứng đầu các Bộ được ủy nhiệm đến Campuchia, và chỉ 3 trong số 24 khu vực giám sát việc rút quân được thiết lập.

Liên hợp quốc đã huy động nguồn lực rất lớn, với hơn 2 tỉ dollars, 16.000 quân thường trực, hơn 3.000 cảnh sát và 3.000 nhân viên đến từ 46 quốc gia cho nhiệm vụ quan trọng này. Đây là lần đầu tiên Liên hợp quốc có thể huy động được nguồn lực to lớn, đa dạng như vậy để giải quyết một vấn đề quốc tế, đánh dấu một thành công nhất định của tổ chức này. Vai trò của tổ chức này từng bước được nhiều nước công nhận và tham gia chia sẻ. Tuy nhiên, Liên hợp quốc cũng gặp nhiều khó khăn trong điều phối, kết nối văn phòng ở New York với đại diện ở Campuchia và các phe phái ở đất nước này. UNTAC gặp khó khăn trong hầu hết nhiệm vụ và luôn cần sự giúp đỡ của các nước lớn và sự tương trợ quốc tế để hoàn thành công việc. Luật bầu cử được đưa ra đầu năm 1992, chỉnh sửa vào ngày 5/8/1992, nhưng vẫn không đáp ứng được yêu cầu của các phe phái ở Campuchia. Giao tranh giữa các nhóm vẫn tiếp diễn, đặc biệt căng thẳng ở đầu năm 1993 khiến nhiệm vụ của Liên hợp quốc thêm khó khăn. UNTAC đã giao quyền chuẩn bị cho các đảng phái Campuchia và trả lại vũ khí cho các lực lượng liên quan trong một số trường hợp đặc thù.

Cuộc bầu cử từ ngày 23 đến 28/5/1993 diễn ra khá vội vã để bảo đảm kế hoạch của Liên Hợp Quốc, nhưng có tới 89,6% dân số tại 1.400 điểm đi bầu cử. Mặt trận Dân tộc vì Campuchia độc lập, trung lập, hòa bình và hợp tác do Hoàng thân Sihanouk đứng đầu giành thắng lợi với 45,5% số phiếu (được 58 ghế trong quốc hội), chính quyền Phnom Penh giành được 38% (51 ghế) và hai đảng phái nhỏ giành được 11 ghế. Hun Sen phản đối cuộc bầu cử vì kết quả không như mong muốn, buộc Sihanouk phải thỏa thuận thành lập chính phủ liên hiệp. Hoàng thân Ranarriddh và Hun Sen cùng nắm quyền Hội đồng Bộ trưởng.

Dù được nhìn nhận là cuộc bầu cử tự do, công bằng,tiến trình giải quyết hòa bình ở Campuchia của Liên hợp quốc đã phải kéo dài hơn 18 tháng. UNTAC tuy thành công trong bầu cử, phân chia khu vực quân sự, giáo dục, phát triển kinh tế, người tị nạn nhưng đã thất bại trong nhiều vấn đề khác. Liên hợp quốc vẫn bộc lộ những hạn chế nhất định trong việc giải quyết các vấn đề xung đột quốc tế khi thiếu khả năng để lập kế hoạch, triển khai và quản lý những phái đoàn, tổ chức lớn với nhiều chức năng. Campuchia trở thành một thử nghiệm quan trọng cho Liên hợp quốc trong tiến trình tổ chức này hoàn thiện cơ chế, khả năng, biện pháp hành động khi tiến hành gìn giữ, kiến tạo hòa bình ở các khu vực xung đột trên thế giới hiện nay và sau này.

TS Trần Ngọc Dũng