Soi hành lang pháp lý dành cho hợp tác xã: Vừa kìm hãm, vừa buông lỏng

Kết luận của Thanh tra TPHCM đã chỉ ra nhiều sai phạm của Liên hiệp Hợp tác xã Thương mại TPHCM (Saigon Co.op) trong quá trình huy động vốn và hoạt động. Qua đó, cũng gợi lên rất nhiều vấn đề về tính bất cập của mô hình hợp tác xã theo pháp luật hiện hành tại Việt Nam.

“Hồn cốt” của hợp tác xã khác doanh nghiệp

Hợp tác xã (HTX) là một tổ chức kinh tế tập thể thực hiện các hoạt động kinh doanh, vì vậy không ít người nhầm lẫn HTX là một doanh nghiệp. Thực chất, không thể đồng nhất hai chủ thể kinh doanh này vì giữa HTX và doanh nghiệp tồn tại bốn điểm khác biệt căn bản:

Thứ nhất, mục đích chính của doanh nghiệp là tìm kiếm và tối đa hóa lợi nhuận. Trong khi đó, việc đáp ứng nhu cầu và lợi ích chung của các thành viên mới là mục đích thật sự của HTX. Tính chất tương trợ, hỗ trợ thành viên là “hồn cốt” của HTX.

Thứ hai, hoạt động của doanh nghiệp thường hướng ra bên ngoài, nghĩa là cung cấp sản phẩm, dịch vụ cho các đối tác, khách hàng. Doanh nghiệp không nhất thiết phải giao dịch với các cổ đông hay thành viên góp vốn (gọi chung là cổ đông). Về phần mình, HTX lại hoạt động chủ yếu hướng về thành viên, họ vừa đóng vai trò chủ sở hữu phần vốn góp, vừa là một đối tác, một khách hàng. Với mô hình HTX hiện đại theo thông lệ quốc tế, HTX tập trung chủ yếu vào việc cung cấp chuỗi giá trị gia tăng cho các sản phẩm, dịch vụ của thành viên và mang lại lợi ích kinh tế lâu dài cho họ.

Thứ ba, người góp vốn vào doanh nghiệp sẽ trở thành cổ đông và có quyền sở hữu, quyền hưởng lợi nhuận tương ứng với tỷ lệ vốn góp. Tại HTX, người muốn trở thành thành viên cũng phải tham gia góp vốn, thường được giới hạn mức tối thiểu và tối đa. Quyền lợi của họ được quyết định chủ yếu bởi mức độ và tỷ lệ giá trị giao dịch giữa thành viên với HTX chứ không phải tỷ lệ vốn góp.

Thứ tư, quyền quản lý doanh nghiệp sẽ phụ thuộc vào tỷ lệ vốn góp. Số phiếu biểu quyết của cổ đông sẽ tương ứng với số cổ phần mà cổ đông nắm giữ. Đối với HTX, quyền biểu quyết được thực hiện theo nguyên tắc mỗi thành viên một phiếu biểu quyết, không phụ thuộc vào tỷ lệ góp vốn.

Xác định đúng bản chất của HTX là điều tiên quyết cho sự tồn tại và phát triển của loại chủ thể này vì nó quyết định đến tính đúng đắn của mô hình, tôn chỉ hoạt động.

Theo khuyến nghị từ các chuyên gia, mô hình HTX muốn phát triển phải có được ba trụ cột: tài chính, quản trị và thị trường. Soi rọi ba yếu tố này trong pháp luật Việt Nam, người viết nhận thấy tồn tại nhiều bất cập dẫn đến hệ quả vừa kìm hãm sự phát triển, vừa tạo ra những lỗ hổng cho sự trục lợi.

Cơ chế tài chính thiếu rõ ràng

Ba vấn đề quan trọng liên quan đến khía cạnh tài chính là: (i) vốn; (ii) chế độ sở hữu tài sản; và (iii) phân phối thu nhập. Quy định của ba vấn đề này đều trong trạng thái rất chung chung tạo nên tâm lý e ngại khi quản lý cũng như tham gia vào HTX.

Về vốn: Theo Luật HTX 2012, phải ưu tiên huy động vốn từ thành viên, sau đó mới được tiến hành huy động từ các nguồn khác. Quy định này tạo nên sự cản trở không cần thiết đối với mục tiêu mở rộng quy mô của các HTX. Theo luật hợp tác xã quốc tế, nguyên tắc “tự nguyện và mở rộng” là nguyên tắc quan trọng, nghĩa là HTX chào đón tất cả mọi người có nhu cầu sử dụng dịch vụ của HTX. Việc mở rộng thành viên sẽ tạo nguồn lực cho sự phát triển quy mô, tính hiệu quả và gia tăng giá trị trong hoạt động của HTX.

Vấn đề phân phối thu nhập: Theo quy định của Luật HTX 2012, sự chênh lệch giữa thu và chi trong hoạt động của HTX sẽ tạo thành thu nhập. Thu nhập này sẽ được trích lập các quỹ theo tỷ lệ quy định; phần còn lại sẽ phân phối lại cho thành viên.

Mức độ trích lập vào các quỹ hiện tại chỉ bị ràng buộc ở mức tối thiểu là 20% đối với quỹ đầu tư phát triển, 5% đối với quỹ dự phòng tài chính. Nghĩa là có thể dùng đến 75% thu nhập để phân phối cho các thành viên.

Trong khi đó, theo thông lệ quốc tế, nguồn thu nhập này cần được ưu tiên cho việc trích lập vào quỹ phát triển để mở rộng quy mô HTX, bởi mục đích của thành viên hướng đến là lợi ích từ dịch vụ của HTX chứ không phải lợi nhuận. Khi HTX phát triển, thành viên cũng theo đó sẽ được hưởng nhiều lợi ích hơn. Nếu tỷ lệ thu nhập dùng để phân phối quá lớn, HTX không có nguồn lực nội tại để phát triển và cũng dễ đi chệch hướng sang mô hình của doanh nghiệp. Lúc này, các thành viên tham gia HTX chủ yếu vì lợi nhuận chứ không phải lợi ích kinh tế.

Thêm vào đó, quy định về cách thức phân phối lại lợi nhuận cho thành viên chưa được luật làm rõ. Theo quy định, việc phân phối thu nhập cho thành viên chủ yếu dựa vào mức độ sử dụng sản phẩm, dịch vụ của thành viên; phần còn lại được chia theo tỷ lệ vốn góp. Tuy nhiên, tỷ lệ phân phối theo mức độ sử dụng dịch vụ ở mức bao nhiêu thì được xem là “chủ yếu” thì luật hoàn toàn bỏ ngỏ và để cho các HTX tự quyết định.

Các quy định này dẫn đến một nguy cơ là các HTX sẽ ưu tiên cho việc phân phối thu nhập theo tỷ lệ vốn góp và các thành viên hiện hữu sẽ tìm cách gia tăng tỷ lệ vốn góp, hạn chế tối đa sự tham gia của thành viên bên ngoài. HTX sẽ trở nên cục bộ, khó phát triển quy mô và mất đi bản chất vốn có. Kinh nghiệm một số nước, điển hình như Thái Lan, luật quy định rõ việc ưu tiên phân phối thu nhập cho thành viên sử dụng nhiều dịch vụ của HTX và quy định hạn mức tối đa không quá 10% tỷ lệ thu nhập phân phối theo mức vốn góp.

Về tài sản: Cơ cấu tài sản của HTX gồm hai phần chính: (i) tài sản không chia; (ii) vốn điều lệ do thành viên góp. Luật hiện hành quy định tài sản không chia bao gồm tài sản hình thành từ sự hỗ trợ của Nhà nước; phần trích lại từ quỹ đầu tư phát triển hàng năm được đại hội thành viên quyết định đưa vào tài sản không chia và các tài sản khác theo quy định của Điều lệ HTX.

Điều đáng băn khoăn là “phần trích lại từ quỹ đầu tư phát triển hàng năm” chiếm bao nhiêu phần trăm trong tổng quỹ? Phần quỹ đầu tư phát triển không được đưa vào tài sản không chia thì có tính chất pháp lý là gì? Hay toàn bộ quỹ đầu tư phát triển hằng năm là tài sản không chia? Tất cả câu hỏi này đều chưa có câu trả lời một cách minh thị bởi luật hiện hành.

Hơn nữa, công tác quản trị và giám sát việc sử dụng tài sản không chia dường như còn bỏ ngỏ. Minh chứng điển hình là vụ Saigon Co.op, Thanh tra TPHCM đã kết luận tổ chức này đã dùng tài sản không chia để tăng vốn điều lệ trong nhiều năm, biến tài sản không chia thành tài sản của các thành viên.

Quản trị thiếu minh bạch

Quy định về quản trị HTX còn rất sơ khai, trộn lẫn giữa quản trị và điều hành. Đa phần chủ tịch hội đồng quản trị kiêm luôn giám đốc của các HTX và thành viên ban kiểm soát là nhân viên dưới quyền. Quy định về tiêu chí, điều kiện liên quan đến tính độc lập giữa hội đồng quản trị, ban giám đốc và ban kiểm soát còn sơ sài, không tạo nên sự kiềm chế, đối trọng để kiểm soát quyền lực và tránh sự thao túng.

Thông lệ các nước cho thấy, dù HTX không phải là doanh nghiệp nhưng cơ cấu và cách thức quản lý không khác biệt nhiều so với doanh nghiệp về tính chuyên nghiệp, sự minh bạch và áp lực cạnh tranh. Bộ phận điều hành thường được thuê từ những nhân sự có kiến thức và kinh nghiệm điều hành hoạt động kinh doanh.

Vấn đề kiểm toán HTX cũng là một bài toán chưa có lời giải. Mô hình kiểm toán HTX tại Việt Nam chưa được hình thành. Luật quy định áp dụng kiểm toán bắt buộc đối với HTX có thành viên là pháp nhân, còn lại khuyến khích việc kiểm toán nội bộ. Tuy nhiên, hoàn toàn thiếu vắng các quy định hướng dẫn công tác kiểm toán HTX, kể cả kiểm toán nội bộ. Tính minh bạch là điều đáng quan ngại và cũng là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho HTX tại Việt Nam kém hấp dẫn.

Tham khảo kinh nghiệm của Thái Lan, chính phủ nước này đã thành lập cơ quan kiểm toán HTX để hỗ trợ các HTX trong công tác kiểm toán như là một chính sách hỗ trợ của nhà nước. Theo khuyến nghị của một nhóm chuyên gia thuộc Liên đoàn HTX CHLB Đức, Việt Nam nên thành lập một hệ thống tổ chức kiểm toán độc lập trực thuộc Liên minh Hợp tác xã Việt Nam ở trung ương lẫn địa phương để triển khai công tác kiểm toán HTX(1).

Chuyển đổi sang mô hình doanh nghiệp - mở như chưa mở

Mô hình HTX sẽ là một chiếc áo chật đối với những HTX hoạt động trong những ngành nghề có tính cạnh tranh cao và chủ yếu hướng về lợi nhuận. Chuyển đổi mô hình từ HTX sang doanh nghiệp là yêu cầu tất yếu phù hợp với xu thế của thị trường. Tuy nhiên, luật hiện hành không có hành lang pháp lý phục vụ cho việc chuyển đổi này, những văn bản hướng dẫn chỉ dừng ở mức công văn hướng dẫn và không có tính khả thi. Điều này dẫn đến tình trạng có HTX muốn chuyển đổi thì không được nhưng tiếp tục hoạt động dưới mô hình HTX thì khó phát triển bền vững dưới áp lực cạnh tranh dữ dội như hiện nay.

Theo TBKTSG